Recibido: 05/11/2025
Aprobado: 14/02/2026
Ciencia y Reflexión - Revista Científica Multidisciplinaria
ISSN 3045-5537 (en línea) Enero-Marzo, 2026, Volumen 5, Número 1 Pág. 500
DOI: https://doi.org/10.70747/cr.v5i1.869
Límites Normativos y Desafíos de la Articulación
Intergubernamental en Inversiones Públicas Vinculadas al Sector
Defensa en el Perú
Omar Alexis Pimentel Roque
https://orcid.org/0009-0005-4069-1613
omarpimentelroque@gmail.com
Instituto Científico Tecnológico del Ejército - ICTE
Lima, Perú
Víctor Manuel Pimentel Roque
https://orcid.org/0000-0002-3511-1996
vicpiroq@gmail.com
Academia Peruana de Historia Militar
Lima, Perú
Jeancarla Elizabeth Paredes Arenas
https://orcid.org/0009-0003-8300-9827
jparedes@insnsb.gob.pe
Instituto Nacional de Salud del Niño-San Borja
Ministerio de Salud
Lima, Perú
Uliana Tenorio Portilla de Pimentel
https://orcid.org/0000-0002-9717-4458
leoneta2002utp@gmail.com
leoneta2002@yahoo.com
Hospital María Auxiliadora
Ministerio de Salud
Lima, Perú
Vania Nicole Pimentel Tenorio
https://orcid.org/0009-0003-8297-7324
tp24069@qmul.ac.uk
Queen Mary University of London
Londres, Reino Unido
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RESUMEN
En el contexto del proceso de descentralización peruano, la articulación entre niveles de
gobierno en sectores estratégicos del Estado ha generado debates jurídicos e
institucionales relevantes, especialmente cuando se trata de funciones vinculadas a la
defensa nacional. En este marco, el artículo analizó las condiciones normativas que
regulan la participación de los gobiernos regionales y locales en intervenciones asociadas
al Sector Defensa, evidenciando las restricciones que limitan la coordinación
intergubernamental en materia de inversiones públicas. Se sostuvo que la estructura
constitucional peruana asigna de manera exclusiva al Gobierno Nacional la
administración de los activos estratégicos militares, lo que impide que los gobiernos
subnacionales formulen o ejecuten proyectos vinculados a infraestructura o equipamiento
castrense (Constitución Política del Perú, 1993). A partir del estudio de casos en La
Libertad, Arequipa y Tacna, se identificó que los convenios interinstitucionales
promovidos desde el nivel regional no lograron superar los límites funcionales
establecidos por el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de
Inversiones, debido a que Invierte.pe no admite intervenciones que comprometan
capacidades militares o bienes estratégicos. La opinión técnica del Ministerio de Defensa
(2023) confirmó que la función defensa no es delegable. Asimismo, se examinaron las
restricciones derivadas del Clasificador de Responsabilidad Funcional (especialmente del
Anexo N° 02) y se evaluaron experiencias vinculadas a la gestión del riesgo de desastres
que evidenciaron vacíos operativos. Finalmente, se planteó que las reformas introducidas
a la Ley N°29010, en favor de la Policía Nacional del Perú, constituyen un antecedente
normativo relevante para discutir eventuales ajustes que permitan una articulación más
eficiente entre niveles de gobierno en contextos no bélicos.
Palabras clave: inversión pública, defensa nacional, descentralización administrativa, relaciones
intergubernamentales, gestión pública
Los autores declaran no tener conflicto de intereses.
El Editor y los Revisores declararon no tener conflicto de intereses.
Licencia:
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Regulatory Limits and Challenges of Intergovernmental
Articulation in Public Investments Linked to the Defense Sector in
Peru
ABSTRACT
In the context of Peru’s decentralization process, coordination among levels of
government in strategic state sectors has generated significant legal and institutional
debate, particularly regarding functions related to national defense. Within this framework,
the article analyzed the regulatory conditions governing the participation of regional and
local governments in interventions associated with the Defense Sector, highlighting the
constraints that limit intergovernmental coordination in public investment matters. It
argued that the Peruvian constitutional structure assigns the administration of military
strategic assets exclusively to the National Government, thereby preventing subnational
governments from formulating or executing projects related to military infrastructure or
equipment (Political Constitution of Peru, 1993). Based on case studies conducted in La
Libertad, Arequipa, and Tacna, the analysis found that interinstitutional agreements
promoted at the regional level were unable to overcome the functional boundaries
established by the National System for Multiannual Programming and Investment
Management, as Invierte.pe does not permit interventions that involve military
capabilities or strategic assets. The technical opinion of the Ministry of Defense (2023)
confirmed that the defense function is non-delegable. The study also examined the
restrictions derived from the Functional Responsibility Classifier (particularly Annex
N°02) and assessed experiences related to disaster risk management that revealed
operational gaps. Finally, it argued that the reforms introduced to Law N°29010 in favor
of the National Police of Peru constitute a relevant regulatory precedent for discussing
potential adjustments that would allow more efficient coordination among levels of
government in non-military contexts.
Keywords: public investment, national defense, administrative decentralization,
intergovernmental relations, public administration
The authors declare no conflict of interest.
The Editor and the Reviewers declared no conflict of interest.
License:
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INTRODUCCIÓN
La gestión de inversiones públicas vinculadas al Sector Defensa se ha convertido en un punto
relevante dentro del debate sobre descentralización en el Perú, en la medida en que los
gobiernos regionales y locales enfrentan restricciones normativas cuando intentan intervenir
en infraestructura o equipamiento asociados a unidades militares. Este escenario se explica
por la configuración competencial establecida en la Constitución Política del Perú (1993), que
asigna al Estado, a través del Gobierno Nacional, la dirección y administración del Sistema de
Defensa Nacional (arts. 163 y 165), así como por la Ley de Bases de la Descentralización, que
no incorpora la función defensa dentro de las competencias compartidas o delegables a los
niveles subnacionales (Congreso de la República del Perú, 2002).
No obstante, el presente estudio no examina inversiones vinculadas a capacidades militares
estrictamente operativas, armamento o escenarios de conflicto armado, sino intervenciones
de carácter no bélico relacionadas con infraestructura de habitabilidad institucional, soporte
logístico básico, equipamiento polivalente y servicios con impacto territorial. Estas
intervenciones suelen vincularse con la gestión del riesgo de desastres, la integración fronteriza
o la respuesta ante emergencias, ámbitos que se articulan con políticas públicas de carácter
civil bajo conducción sectorial (Presidencia del Consejo de Ministros, 2011). En la práctica,
tales iniciativas responden a necesidades territoriales concretas (como mejorar condiciones
de alojamiento o fortalecer la presencia institucional en zonas estratégicas), pero encuentran
límites derivados del régimen competencial vigente y de la administración exclusiva de activos
estratégicos por parte del Gobierno Nacional, conforme al marco del Sistema Nacional de
Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Ministerio de Economía y Finanzas [MEF],
2016).
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Este conflicto competencial se expresa con claridad en el marco del Sistema Nacional de
Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), que exige correspondencia
entre competencia legal, capacidad técnica y responsabilidad funcional para registrar y
ejecutar inversiones. Bajo este esquema, las intervenciones que comprometen capacidades
militares o bienes estratégicos no suelen admitir conducción subnacional, lo que genera
tensiones entre la voluntad política territorial, la necesidad pública y la arquitectura normativa
vigente.
Este análisis se enmarca, en primer lugar, en el enfoque de la gobernanza multinivel, entendido
como un modelo de interacción entre distintos niveles de gobierno que comparten
responsabilidades públicas dentro de un mismo ordenamiento estatal (Hooghe & Marks,
2003). Desde esta perspectiva, la descentralización no supone únicamente transferencia de
funciones, sino la construcción de mecanismos de coordinación vertical y horizontal que
permitan resolver problemas públicos complejos. En el caso peruano, la tensión observada en
las inversiones vinculadas al Sector Defensa revela los límites de una gobernanza multinivel
cuando las competencias constitucionales se encuentran rígidamente delimitadas y no existen
habilitaciones normativas expresas para la concurrencia funcional.
En segundo término, el estudio se apoya en la teoría de las competencias exclusivas y
concurrentes dentro de los Estados descentralizados. Esta teoría sostiene que la claridad en la
distribución competencial es un elemento esencial para evitar superposición de funciones y
conflictos institucionales (Agranoff, 2004). Sin embargo, cuando determinadas materias (como
la defensa nacional) son configuradas constitucionalmente como competencias exclusivas del
nivel central, el margen para la cooperación intergubernamental se reduce significativamente.
En el contexto peruano, la Constitución Política del Perú (1993) y la Ley de Bases de la
Descentralización (Congreso de la República del Perú, 2002) delimitan la función defensa
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como responsabilidad primaria del Gobierno Nacional, lo que explica las restricciones
observadas en la ejecución de inversiones subnacionales aun cuando estas tengan carácter no
bélico.
Finalmente, el análisis incorpora elementos de la gestión pública de sectores estratégicos,
enfoque que reconoce que ciertas funciones del Estado (como defensa, seguridad y política
exterior) poseen un tratamiento normativo diferenciado debido a su impacto en la soberanía
y la integridad territorial (Peters, 2010). Bajo esta lógica, los sistemas de inversión pública
tienden a establecer salvaguardas adicionales para evitar la fragmentación de decisiones en
materias consideradas estratégicas. En consecuencia, el caso peruano puede interpretarse
como la manifestación de un diseño institucional que prioriza la unidad de mando y la
coherencia sectorial por encima de la descentralización funcional en ámbitos vinculados a
activos estratégicos.
A partir de ello, la pregunta-problema que orienta el análisis es la siguiente: ¿en qué medida el
marco constitucional y el diseño normativo de Invierte.pe permiten o restringen la articulación
intergubernamental para ejecutar inversiones públicas vinculadas al Sector Defensa, y cuáles
son los principales desafíos operativos que se producen al intentar dicha coordinación?
En consecuencia, la introducción cierra precisando los objetivos del estudio: analizar las
condiciones normativas que regulan la participación subnacional en intervenciones asociadas
al Sector Defensa; identificar los límites constitucionales y funcionales que condicionan su
viabilidad dentro de Invierte.pe; y examinar experiencias de coordinación interinstitucional en
regiones como La Libertad, Arequipa y Tacna, con el propósito de comprender las barreras
recurrentes y las alternativas posibles en escenarios no bélicos.
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Objetivo del estudio
Analizar los límites normativos que regulan la participación de los gobiernos regionales y
locales en inversiones públicas vinculadas al Sector Defensa en el Perú, identificando las
restricciones constitucionales y operativas del sistema Invierte.pe, así como las posibilidades
de articulación intergubernamental en contextos no bélicos, a partir del examen de
experiencias y casos concretos del periodo reciente.
El estudio se desarrolló bajo un enfoque cualitativo de análisis normativo–institucional con
estudio de casos múltiples, orientado a examinar la correspondencia entre competencia legal,
responsabilidad funcional y ejecución de inversiones públicas (Yin, 2018). Las regiones de La
Libertad, Arequipa y Tacna fueron seleccionadas como casos ilustrativos debido a su
diversidad territorial, su ubicación estratégica (incluyendo zonas de frontera y áreas con
presencia militar significativa) y la existencia documentada de iniciativas de coordinación
interinstitucional vinculadas al Sector Defensa. La finalidad analítica de estos casos no es
establecer generalizaciones estadísticas, sino comprender cómo opera el marco normativo
vigente cuando se intenta articular la gestión sectorial con capacidades subnacionales en
escenarios no bélicos (Stake, 1995).
METODOLOGÍA
El estudio se desarrolló bajo un enfoque cualitativo de carácter aplicado, con diseño
descriptivo–analítico e interpretativo, orientado al examen de la configuración normativa que
regula la participación subnacional en inversiones vinculadas al Sector Defensa. La
investigación se estructuró como un análisis normativo–institucional complementado con un
estudio de casos múltiples, cuya finalidad fue comprender cómo opera el marco jurídico
vigente cuando se intenta articular la gestión sectorial con capacidades regionales en
escenarios no bélicos (Yin, 2018).
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El componente documental constituyó la principal fuente de información. Como criterios de
inclusión se consideraron normas constitucionales y legales vigentes, directivas del Sistema
Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, clasificadores funcionales
actualizados y opiniones técnicas sectoriales directamente vinculadas a la delimitación
competencial en materia de defensa. Se excluyeron documentos derogados, propuestas sin
sustento normativo formal y fuentes carentes de pertinencia competencial. El análisis se
realizó mediante comparación normativa y contraste jerárquico entre disposiciones
constitucionales, leyes orgánicas y normas administrativas, con el propósito de identificar
vacíos, tensiones interpretativas y posibles contradicciones en la articulación
intergubernamental (Agranoff, 2004).
El estudio incorporó tres casos subnacionales —La Libertad, Arequipa y Tacna—
seleccionados por su diversidad territorial, ubicación estratégica y existencia documentada de
intentos formales de coordinación interinstitucional con el Sector Defensa. Estos casos
cumplen una función analítica–comparativa y ejemplificadora, no generalizable en términos
estadísticos, ya que permiten observar la aplicación de un mismo marco normativo en
contextos distintos. La comparación se realizó entre experiencias desarrolladas bajo iguales
condiciones regulatorias, lo que permitió identificar patrones recurrentes en la interpretación
de competencias y en los límites operativos del sistema de inversiones.
El enfoque jurídico–funcional adoptado analiza específicamente la correspondencia entre
competencia legal, responsabilidad administrativa y ejecución efectiva de inversiones
públicas, evaluando si existe coherencia entre la habilitación normativa y la práctica
institucional. Este enfoque resulta pertinente en contextos donde la distribución competencial
condiciona de manera directa la viabilidad de los proyectos (Peters, 2010).
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Entre las limitaciones del estudio se reconoce que los hallazgos no tienen alcance de
generalización estadística, sino que responden a una lógica interpretativa basada en evidencia
documental e institucional. Asimismo, el análisis depende de la información oficial disponible
y no incorpora documentación clasificada ni reservada. Finalmente, el trabajo no constituye
una evaluación de impacto de los proyectos examinados, sino un estudio orientado a
comprender las restricciones normativas y operativas que condicionan su formulación y
ejecución.
RESULTADOS
La gestión de inversiones públicas en el Perú se rige por el Sistema Nacional de Programación
Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), creado por el Decreto Legislativo N°1252
para dirigir los recursos públicos al cierre de brechas prioritarias de infraestructura y servicios
(Ministerio de Economía y Finanzas [MEF], 2016). Este sistema exige que las unidades
formuladoras y ejecutoras acrediten competencias legales y capacidades técnicas suficientes
para las fases de formulación, evaluación y ejecución, así como para el registro de los
proyectos en el Banco de Inversiones (MEF, s. f.). En este marco se ubica la idea del proyecto
de inversión “Mejoramiento del servicio de habitabilidad institucional en el Batallón de
Infantería Motorizado ‘Pucará’ N° 37 Huanchaco, Trujillo, La Libertad (código unificado de
inversiones N° 266649)”, registrado en el banco de inversiones y formalizado en la
Programación Multianual de Inversiones Institucional del entonces 2025 – 2027, orientada a
mejorar las condiciones de alojamiento y soporte institucional del personal militar.
La línea de tiempo del proyecto muestra que, desde las primeras reuniones entre la Unidad
Formuladora del Ejército del Perú y la Unidad Formuladora del Gobierno Regional La
Libertad, realizadas en la Dirección de Inversiones de Defensa a inicios de mayo, la estrategia
fue la articulación intergubernamental mediante convenios marco y específicos ya que se
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disponía de decisión del gobernador regional de asumir la gestión de formulación y ejecución
de dicha inversión por temas de identidad local.
Por ende, se buscó aprovechar la capacidad técnica del gobierno regional para la formulación
y ejecución del proyecto, manteniendo la rectoría sectorial del Ministerio de Defensa. No
obstante, en la primera reunión con la Dirección de Planeamiento, Presupuesto y
Racionalización (DIPRI/MINDEF) se estableció que los activos estratégicos del sector son
intransferibles y que los gobiernos regionales no tienen pertinencia directa en defensa y
seguridad, lo que generó una tensión inicial entre cooperación intergubernamental y
salvaguarda de la infraestructura militar.
Figura 1 Línea de tiempo de la situación de la idea del PI denominado: “Mejoramiento del
Servicio de Habitabilidad Institucional en Batallón de Infantería Motorizado “Pucará” N°37
Huanchaco, Trujillo, La Libertad (código N°266649)”.
Nota: elaboración propia
Entre julio y septiembre se suscribieron el convenio marco y el convenio específico entre la
32ª Brigada de Infantería y el Gobierno Regional La Libertad, en el marco de la iniciativa para
mejorar el servicio de habitabilidad institucional del Batallón de Infantería Motorizado
“Pucará” Nº37. De manera paralela, se desarrollaron estudios técnicos preliminares (como el
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análisis de suelos) exigidos para la formulación del proyecto conforme a las reglas del Sistema
Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Ministerio de Economía y
Finanzas [MEF], 2016).
Sin embargo, al momento de consultar el procedimiento para registrar el convenio específico
en el Banco de Inversiones, la Dirección de Planeamiento, Presupuesto y Racionalización del
Ministerio de Defensa precisó que la formulación, evaluación y registro del proyecto debían
mantenerse bajo responsabilidad de la Unidad Formuladora sectorial. Esta decisión se
sustentó en que la función Defensa constituye una competencia exclusiva del Gobierno
Nacional, conforme a la Constitución Política del Perú (1993, arts. 163–165), lo que impedía
transferir formalmente dichas atribuciones al gobierno regional aun cuando existiera voluntad
política de cooperación.
Durante la fase posterior, entre octubre y noviembre, la Dirección de Inversiones del Ejército
procedió al registro del convenio específico en el Banco de Inversiones, pero dejó constancia
de la imposibilidad de trasladar la conducción técnica y administrativa del proyecto al
Gobierno Regional La Libertad. En términos operativos, la normativa vigente no contemplaba
habilitaciones funcionales ni mecanismos informáticos que permitieran formalizar una
delegación en materia de activos estratégicos sectoriales (Ministerio de Defensa, 2023).
En consecuencia, el caso evidenció que el límite no se originó en la falta de coordinación
interinstitucional, sino en la configuración competencial que reserva la administración de
infraestructura vinculada a la función defensa al nivel central del Estado. Así, el sistema de
inversiones operó como un mecanismo de control de correspondencia entre competencia
legal y ejecución presupuestal, restringiendo la posibilidad de conducción subnacional del
proyecto.
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En la fase posterior, de octubre a noviembre, la Dirección de Inversiones del Ejército registró
el convenio específico en el Banco de Inversiones, pero señaló la imposibilidad de transferir
formalmente la responsabilidad de formulación y ejecución al Gobierno Regional La Libertad
debido a la falta de habilitaciones informáticas y lineamientos para ese tipo de vinculación.
Frente a ello, se solicitó orientación técnica al MEF respecto del uso de los aplicativos
informáticos del sistema, especialmente las reglas de habilitación y registro de proyectos y
convenios interinstitucionales, en coherencia con el reglamento de Invierte.pe sobre
aplicativos y seguimiento de inversiones (MEF, 2018). El caso del proyecto de habitabilidad
del Batallón “Pucará” evidencia, así, los desafíos institucionales y normativos que enfrentan
las inversiones en infraestructura militar cuando se busca articular la gestión sectorial con
capacidades subnacionales dentro del marco de Invierte.pe.
En el marco del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, el
Anexo N°02 del Clasificador de Responsabilidad Funcional delimita qué servicios pueden ser
atendidos por cada nivel de gobierno, precisando si la competencia es exclusiva o compartida
para sectores, gobiernos regionales y locales (Ministerio de Economía y Finanzas [MEF],
2022). Este instrumento detalla funciones, servicios, tipologías e indicadores de brecha y
constituye la referencia obligatoria para registrar proyectos en el Banco de Inversiones de
Invierte.pe (MEF, 2019).
Al analizar la inscripción de la idea de proyecto de inversión “Mejoramiento del servicio de
habitabilidad institucional en el Batallón de Infantería Motorizado ‘Pucará’ N°37 Huanchaco,
Trujillo, La Libertad (código N° 266649), orientado al mejoramiento del servicio de
habitabilidad en una unidad militar, la revisión del Anexo N°02 evidenció una tensión entre la
voluntad política regional y los límites normativos.
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La función “Defensa y seguridad nacional”, que agrupa servicios vinculados al control,
vigilancia y defensa terrestre del territorio nacional, se encuentra asignada de manera
exclusiva al Sector Defensa, sin habilitar participación compartida de los gobiernos regionales.
En consecuencia, pese al interés del Gobierno Regional La Libertad y a las coordinaciones
técnicas avanzadas, la inversión no podía registrarse bajo dicha función, ya que la competencia
no es clasificable como compartida para este nivel de gobierno.
La única alternativa viable se ubicó en la función “Planeamiento, gestión y reserva de
contingencia”, en el grupo de gestión, infraestructura y equipamiento, donde se clasifican el
“servicio de habitabilidad institucional” y los “servicios operativos o misiones institucionales”
como servicios que admiten la concurrencia de distintos niveles de gobierno (MEF, 2022).
Esta reinterpretación funcional permitió compatibilizar el uso de activos estratégicos del
Ejército con el marco competencial regional sin desnaturalizar la lógica sectorial del sistema
de inversiones.
Figura 2 Anexo 02 del Clasificador Funcional: Servicios en los que los Gobiernos Regionales
pueden emplear activos estratégicos de las UPS del Ejército.
Nota: elaboración propia
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La revisión de las funciones compartidas entre el Sector Defensa y los gobiernos regionales
permitió evidenciar los límites normativos que regulan la participación de las instituciones
militares en servicios públicos ajenos a su función principal. Conforme al Clasificador de
Responsabilidad Funcional de Invierte.pe, las actividades vinculadas al control del orden
interno (función orden público y seguridad – servicio policial especializado) y a la gestión del
riesgo de desastres (función orden público y seguridad – servicio de alerta temprana) poseen
una distribución competencial que no habilita la intervención a través de inversiones al
equipamiento militar para la provisión directa de dichos servicios públicos, salvo en escenarios
específicos y bajo conducción del ente rector correspondiente (Ministerio de Economía y
Finanzas [MEF], 2022).
En el caso del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), la Ley N°
29664 establece que el Sector Defensa interviene principalmente en la fase de respuesta
(mediante inversiones tipo IOARR – no proyectos de inversión) y solo ante la declaración de
emergencia, sin asumir la provisión ordinaria de servicios como alerta temprana o atención
inmediata de desastres, los cuales recaen en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM,
2010).
Del mismo modo, la función relacionada con el mantenimiento del orden interno se encuentra
asignada de manera exclusiva al Ministerio del Interior, a través de sus unidades policiales
especializadas, lo que impide incorporar capacidades militares para desarrollar servicios
policiales o de seguridad ciudadana, incluso si estos podrían beneficiarse del soporte táctico o
logístico de las Fuerzas Armadas.
Aunque el Clasificador de Responsabilidad Funcional también asigna al servicio policial
especializado la operación de puestos de vigilancia fronteriza, (PPVVFF) se observa que, al
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respecto, el Ejército del Perú mantiene históricamente 51 puestos de control territorial en
zonas limítrofes.
Figura 3 Funciones compartidas entre el sector Defensa (MINDEF) y los GORES (en GRD).
Nota: elaboración propia
Esta coexistencia funcional no habilita, sin embargo, la intervención militar en infraestructura
o equipamiento destinado (en estos PVF) a un servicio cuya competencia exclusiva recae en
el Ministerio del Interior, conforme a la normativa de orden público y seguridad interna
(Ministerio de Economía y Finanzas [MEF], 2022). Ello refuerza la separación institucional de
roles y evita la superposición operativa entre defensa nacional y seguridad interna.
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Figura 4 Funciones compartidas entre el Sector Defensa (MINDEF) y el Sector Interior
(MININTER).
Nota: elaboración propia
Así, el análisis evidenció que la normativa vigente delimita con precisión los roles no bélicos
de la institución militar, restringiendo su participación operativa en ámbitos que no forman
parte de la competencia sectorial. Esta delimitación garantiza la coherencia institucional y
evita superposiciones en la provisión de servicios públicos esenciales.
En el marco de la política de seguridad y desarrollo nacional, el Ejército del Perú administra
actualmente 54 instituciones educativas (de educación básica regular) y 147 instituciones
prestadoras de servicios de salud (IPRESS), lo que evidencia su participación directa en la
formación de capital humano y en la mejora de las condiciones de bienestar de la población.
Asimismo, mediante el misionamiento de la 6ª Brigada de Fuerzas Especiales, reconfigurada
como Brigada de Protección de la Amazonía, la institución ha ejecutado más de 280 acciones
militares de interdicción contra la minería ilegal en el marco del Plan Nacional de Lucha contra
dicha actividad, articulando esfuerzos con otros sectores del Estado para la protección del
territorio y del medio ambiente (Bravo Reyna, 2021). De manera complementaria, el Ejército
ha suscrito alrededor de 81 convenios marco y 10 convenios específicos en materia de
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infraestructura vial con gobiernos regionales y locales, consolidándose como un actor
estratégico en la integración territorial y en el cierre de brechas de conectividad.
No obstante, estas experiencias no habilitan inversiones en sus activos estratégicos, debido a
que el marco competencial del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de
Inversiones restringe su uso a funciones sectoriales exclusivas vinculadas a la defensa nacional
(Ministerio de Economía y Finanzas [MEF], 2022). Esta limitación preserva la coherencia
institucional y evita desnaturalizar roles estratégicos.
Figura 5 Diversas intervenciones realizadas por el Ejército del Perú en las funciones Salud,
Educación y en acciones militares en roles estratégicos distintos a la guerra.
Nota: elaboración propia
En las conclusiones del Informe N° 00194-2023-MINDEF/VRD-DGPP-DIPRI, la Dirección
General de Planeamiento y Presupuesto del Ministerio de Defensa emitió pronunciamiento
respecto a la posibilidad de vincular la responsabilidad de la formulación y ejecución de la
idea de proyecto de inversión “Mejoramiento del servicio de habitabilidad institucional en el
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Batallón de Infantería Motorizado ‘Pucará’ N° 37, Huanchaco, Trujillo, La Libertad” (código
N° 266649), entre la Unidad Formuladora del Ejército del Perú y la Unidad Formuladora del
Gobierno Regional de La Libertad, estableciendo al efecto los siguientes puntos (Ministerio de
Defensa del Perú, Dirección General de Planeamiento y Presupuesto, 2023):
En el marco del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones
(SNPMGI), las intervenciones que se desarrollan mediante convenios suscritos entre los
gobiernos regionales y las instituciones castrenses, a través del Ministerio de Defensa, solo
pueden considerarse viables cuando se ajustan estrictamente a las competencias y funciones
propias del Sector Defensa y se encuentran alineadas con la normativa que regula la gestión
de inversiones públicas.
Esta delimitación competencial es fundamental para asegurar que los recursos estatales
destinados a infraestructura y servicios estratégicos mantengan coherencia con el rol
constitucional de las Fuerzas Armadas y con los procedimientos establecidos por el sistema
de inversiones.
En ese sentido, el Gobierno Regional de La Libertad no contaba con las atribuciones legales
ni con la habilitación funcional necesaria para asumir la formulación, evaluación y ejecución
de la idea de proyecto denominada “Mejoramiento del servicio de habitabilidad institucional
del BIM Pucará N°37” (código N°266649). La naturaleza de la unidad involucrada, cuya
finalidad esencial se vincula con la defensa y seguridad nacional, sitúa la intervención dentro
de una competencia exclusiva del Gobierno Nacional, conforme a lo dispuesto en la
Constitución Política del Perú (1993, arts. 163–165). En consecuencia, la conducción técnica
y administrativa del proyecto no podía ser transferida al nivel regional.
Desde el punto de vista metodológico, el caso de La Libertad se configura como un caso
crítico o negativo, en la medida en que evidencia de forma clara los límites operativos del
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sistema de inversiones cuando se intenta articular una intervención subnacional sobre
infraestructura vinculada a la función defensa (Yin, 2018). Su análisis permite identificar cómo
la normativa competencial actúa como barrera estructural incluso frente a escenarios de
coordinación institucional formalmente establecidos.
A diferencia de este caso, las experiencias observadas en Tacna y Arequipa muestran
estrategias alternativas de adaptación normativa, como la canalización de intervenciones a
través de funciones vinculadas a gestión del riesgo de desastres o mecanismos indirectos de
cooperación institucional, evitando así la afectación directa de activos estratégicos sectoriales.
La comparación entre los tres contextos permite advertir que la variable determinante no es
la voluntad política regional, sino el encuadre funcional bajo el cual se intenta registrar la
inversión dentro del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones
(Ministerio de Economía y Finanzas [MEF], 2016).
De esta manera, el caso de La Libertad no constituye un estudio aislado, sino un punto de
contraste que, junto con Arequipa y Tacna, permite comprender cómo opera el mismo marco
normativo en escenarios territoriales distintos, reafirmando la centralidad del diseño
competencial en la viabilidad de la articulación intergubernamental.
Por consiguiente, la determinación emitida se circunscribe exclusivamente a los alcances del
Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, enfatizando el
cumplimiento estricto de los criterios institucionales y sectoriales que rigen la inversión pública
en infraestructura estratégica militar.
En el marco del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, el
Anexo N° 02 del Clasificador de Responsabilidad Funcional delimita qué servicios pueden ser
atendidos por cada nivel de gobierno, precisando si la competencia es exclusiva o compartida
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para sectores, gobiernos regionales y locales (Ministerio de Economía y Finanzas [MEF],
2022).
Este instrumento detalla funciones, servicios, tipologías e indicadores de brecha y constituye
la referencia obligatoria para registrar proyectos en el Banco de Inversiones de Invierte.pe
(MEF, 2019). Al analizar la inscripción de la idea de proyecto orientado al mejoramiento del
servicio de habitabilidad en una unidad militar, la revisión del Anexo N° 02 evidenció una
tensión entre la voluntad política regional y los límites normativos. La función “Defensa y
seguridad nacional”, que agrupa servicios vinculados al control, vigilancia y defensa del
territorio, se encuentra asignada de manera exclusiva al Sector Defensa, sin habilitar
participación compartida de los gobiernos regionales.
En consecuencia, pese al interés del Gobierno Regional La Libertad y a las coordinaciones
técnicas avanzadas, la inversión no podía registrarse bajo dicha función, ya que la competencia
no es clasificable como compartida para este nivel de gobierno.
La única alternativa viable se ubicó en la función “Planeamiento, gestión y reserva de
contingencia”, en el grupo de gestión, infraestructura y equipamiento, donde se clasifican el
“servicio de habitabilidad institucional” y los “servicios operativos o misiones institucionales”
como servicios que admiten la concurrencia de distintos niveles de gobierno (MEF, 2022).
Esta reinterpretación funcional permitió compatibilizar el uso de activos estratégicos del
Ejército con el marco competencial regional sin desnaturalizar la lógica sectorial del sistema
de inversiones.
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Figura 6 Informe N° 00194-2023-MINDEF/VRD-DGPP-DIPRI.
Nota: elaboración propia
Los activos estratégicos de las instituciones castrenses se encuentran directamente vinculados
al ejercicio de la Función Defensa, competencia primaria del Estado que se desarrolla a través
del Sistema de Defensa Nacional y que no resulta delegable a otros niveles de gobierno
(Constitución Política del Perú, 1993, arts. 163 y 165). En esa línea, la normativa que regula a
los gobiernos regionales y locales (Ley Orgánica de Gobiernos Regionales N°27867 y Ley
Orgánica de Municipalidades N°27972) no les asigna funciones en materia de defensa nacional
ni de seguridad del Estado, sino que delimita sus atribuciones a ámbitos como el desarrollo
regional, la prestación de servicios públicos y la seguridad ciudadana, dentro del marco de la
descentralización.
Esta configuración competencial incide en la imposibilidad de transferir partidas
presupuestales vinculadas a activos estratégicos de defensa sin una habilitación legal expresa,
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dado que tales operaciones requieren una norma específica que otorgue la pertinencia jurídica
y administrativa correspondiente (Ley 27783, 2002; Ley 27867, 2002; Ley 27972, 2003).
Figura 7 Incompetencia de los GORES y GOLES en la función de Defensa.
Nota: elaboración propia
La configuración del Estado peruano como una república unitaria, pero políticamente
descentralizada, exige precisar el marco jurídico que ordena las relaciones entre el Poder
Ejecutivo y los gobiernos subnacionales. La Ley N° 27783, Ley de Bases de la
Descentralización, establece en su Título VIII que la articulación entre niveles de gobierno se
sustenta en la coordinación y en la delegación condicionada de funciones, permitiendo que el
Poder Ejecutivo transfiera determinadas competencias a los gobiernos regionales y locales
mediante convenios, siempre que se trate de funciones susceptibles de desconcentración y
vinculadas a la gestión de servicios y programas públicos (Congreso de la República del Perú,
2002a, art. 52).
Sobre esa base, la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, precisa el catálogo
de competencias exclusivas, compartidas y delegadas de dichos gobiernos, principalmente en
ámbitos como educación, salud, desarrollo económico, ambiente y ordenamiento territorial,
sin incorporar la defensa nacional ni la seguridad del Estado dentro de las competencias
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compartidas (Congreso de la República del Perú, 2002b, arts. 10–15). Esta delimitación
normativa resulta clave para interpretar el alcance real de los convenios de delegación y los
límites materiales de la descentralización en sectores estratégicos.
Figura 8 Imposibilidad de delegación de competencias de la función defensa a GORES y
GOLES en la Ley de bases de la Descentralización – Ley N°27783.
Nota: elaboración propia
El fortalecimiento de las capacidades operativas de la Policía Nacional del Perú (PNP) ha
exigido, en los últimos años, ajustes normativos que viabilicen inversiones en infraestructura y
equipamiento policial. En esa línea, el Decreto Legislativo N° 1571 modificó el artículo 1 de la
Ley N° 29010, ampliando de manera expresa la facultad de los gobiernos regionales y locales
para ejecutar gastos de inversión en materia de seguridad ciudadana, infraestructura y
equipamiento, incluidos ámbitos especializados como la investigación y la criminalística, con
cargo a recursos provenientes de diversas fuentes de financiamiento (Perú, Poder Ejecutivo,
2023; Perú, Congreso de la República, 2007).
Esta reforma eliminó ambigüedades sobre el uso de fondos subnacionales a favor de la PNP
y permitió que dichas entidades territoriales formulen proyectos orientados a intervenir
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capacidades institucionales mediante la adquisición de bienes de alta tecnología y la
modernización de laboratorios y unidades operativas. En este nuevo marco legal, iniciativas
como la construcción y equipamiento del laboratorio de criminalística impulsado por el
Gobierno Regional de La Libertad pueden estructurarse como inversiones públicas que
potencian la respuesta frente al crimen organizado y mejoran la calidad de la evidencia
pericial, contribuyendo de manera directa al fortalecimiento de la seguridad ciudadana en la
macrorregión norte.
Figura 9 Decreto Legislativo N° 1571 modificó el artículo 1 de la Ley N° 29010, ampliando de
manera expresa la facultad de los gobiernos regionales y locales para ejecutar gastos de
inversión en materia de seguridad ciudadana, infraestructura y equipamiento
Nota: elaboración propia
A partir de la experiencia normativa que permitió canalizar recursos subnacionales para
fortalecer las capacidades de la Policía Nacional del Perú, en el Ejército del Perú se conformó
un equipo técnico-profesional orientado a diseñar una propuesta de Decreto Legislativo que
modifique la Ley N° 29010. Esta iniciativa busca ampliar el alcance de la norma que
actualmente faculta a los gobiernos regionales y locales a disponer recursos a favor de la
seguridad ciudadana, incluyendo expresamente la posibilidad de realizar gastos de inversión
en materia de Seguridad y Defensa Nacional a favor del Ministerio de Defensa (Perú, Congreso
de la República, 2007).
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En ese marco, se plantea que los gobiernos regionales y gobiernos locales puedan ejecutar
proyectos de infraestructura y adquirir equipamiento polivalente destinado a las instituciones
castrenses, con el objetivo de mejorar su capacidad operativa, utilizando recursos
provenientes de toda fuente de financiamiento, excepto las operaciones oficiales de crédito y
las donaciones o transferencias con destino específico predeterminado (Ejército del Perú, n.d.).
De este modo, la propuesta se inscribe en una lógica de corresponsabilidad
intergubernamental para el fortalecimiento de las capacidades estratégicas del Estado en
defensa y seguridad.
La propuesta de adecuación del Anexo N° 02 del Clasificador de Responsabilidad Funcional
del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones tiene por finalidad
redefinir la adscripción de determinados servicios vinculados a la gestión del riesgo de
desastres (Ministerio de Economía y Finanzas, 2018).
En particular, se plantea incorporar el servicio de habitabilidad institucional bajo la división
funcional “Gestión del riesgo y desastre”, asignando como sector responsable al Ministerio de
Defensa y precisando su tipología como desarrollo institucional. Esta modificación permite
identificar brechas mediante indicadores referidos al porcentaje de sedes institucionales y
unidades militares que operan en condiciones inadecuadas, orientando así la priorización de
inversiones públicas.
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Figura 10 Propuesta de adecuación del Anexo N° 02 - Clasificador de Responsabilidad
Funcional del Sistema Multianual y Gestión de Inversión.
Nota: elaboración propia
Como resultado del trabajo técnico desarrollado en el ámbito de la Defensa y la
Descentralización, el equipo del Ejército del Perú impulsó la presentación de una propuesta
normativa ante el Congreso de la República, la cual fue canalizada mediante el Proyecto de
Ley N° 8001/2023-CR, orientado a modificar la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales, con el propósito de fortalecer las competencias e intervenciones de los gobiernos
subnacionales.
Dicha iniciativa fue puesta a consideración de la Comisión de Descentralización,
Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, que en su
Octava Sesión Ordinaria del periodo anual de sesiones 2024-2025, realizada el 10 de
diciembre de 2024 en el Hemiciclo del Pleno del Palacio Legislativo y a través de la plataforma
Microsoft Teams, aprobó por mayoría el dictamen correspondiente, elevando así la propuesta
a una fase avanzada de trámite parlamentario (Congreso de la República del Perú, 2024).
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Figura 11 Proyecto de Ley N° 8001/2023-CR, orientado a modificar la Ley N° 27867, Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales
Nota: elaboración propia
En el AF-2024, la gestión orientada a incorporar tecnologías de vigilancia en la frontera sur
del país llevó a que, desde el Comando Contra los Delitos Aduaneros (CLCDAP), se impulsará
la posibilidad de que el Gobierno Regional de Tacna adquiriera drones con fines de patrullaje.
En una primera etapa se suscribió un acta de trabajo que formalizó el requerimiento del
Sistema de Vigilancia de Fronteras (SVF), el cual estaría conformado por aeronaves no
tripuladas operadas por la 3ª Brigada de Caballería. En reuniones posteriores con el equipo
técnico del Gobierno Regional se evaluó la alternativa de que el Ejército del Perú ejecutara
una inversión tipo IOARR, asumiendo el registro de la idea, la elaboración del estudio
definitivo o su equivalente y su aprobación, con el objetivo de que el gobierno regional asignara
los recursos necesarios. Sin embargo, dicha alternativa fue descartada debido a las
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restricciones normativas vigentes: los gobiernos regionales y locales no poseen competencias
en la Función Defensa, y los activos estratégicos del Sector Defensa son indelegables,
conforme a la normativa del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de
Inversiones y a los criterios establecidos por el Ministerio de Defensa (Ministerio de Defensa,
2023).
Asimismo, la adquisición de drones mediante inversión directa tampoco resultó viable para la
Gran Unidad, pues el equipamiento solicitado no se encontraba previsto en los documentos
doctrinarios vigentes, como el Manual ME 3-100 Brigada de Caballería ni en el Cuadro de
Organización y Equipo (COEq), ambos sujetos a actualización. Ante esta situación, se
promovió una reunión el 2 de abril de 2024 entre el Gobierno Regional de Tacna y el Comando
de la 3ª Brigada de Caballería con el fin de evaluar un curso de acción alternativo: viabilizar la
adquisición a través del componente de Gestión del Riesgo de Desastres (GRD),
específicamente mediante el Centro de Operaciones de Emergencia Regional (COER). Bajo
este mecanismo, el gobierno regional podría comprar el equipamiento y transferirlo a la
brigada mediante donación o sesión de uso, opción considerada como la más factible, aunque
supeditada a su aprobación por parte del gobierno regional.
Figura 12 semblanza alegórica de la adquisición de drones para GRD producto del convenio
suscrito entre el GORE Tacna y el EP (3ª Brig Cab).
Nota: elaboración propia
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La experiencia acumulada en el año fiscal 2023 reforzó esta interpretación. En aquel periodo,
el Gobierno Regional de La Libertad intentó intervenir en infraestructura militar preexistente
de la 32ª Brigada de Infantería mediante convenios (marco y específico) suscritos con el
Ejército del Perú. La propuesta consistía en formular y ejecutar el proyecto “Mejoramiento del
Servicio de habitabilidad institucional del BIM Pucará N° 37” (código 266649). No obstante, la
gestión se declaró “no satisfecha”, dado que el gobierno regional carecía de competencias
técnicas y legales para asumir las fases de formulación y ejecución de la idea de proyecto de
inversión, en tanto la unidad militar cumplía funciones inherentes a la Defensa y Seguridad
Nacional, competencia exclusiva del Sector Defensa, lo cual fue precisado por la Dirección
General de Planeamiento y Presupuesto del Ministerio de Defensa (DGPP/MINDEF)
mediante opinión técnica emitida en 2023 (DGPP/MINDEF, 2023).
En el contexto de los incendios forestales ocurridos en setiembre del año fiscal 2024, el
Gobierno Regional de Tacna impulsó una reunión de trabajo con la Dirección General de
Programación Multianual de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas y con la
Gerencia General regional en la Oficina de Programación Multianual de Inversiones (OPMI)
de la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM), con el propósito de analizar alternativas
para viabilizar una intervención orientada a fortalecer capacidades militares en la 3ª Brigada
de Caballería. Durante este encuentro se expuso que el Anexo N°02 del Clasificador de
Responsabilidad Funcional del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de
Inversiones introducía restricciones que generaban tensiones de naturaleza constitucional, al
limitar la posibilidad de articular proyectos de inversión vinculados a funciones estratégicas
que corresponden exclusivamente a las Fuerzas Armadas (Ministerio de Economía y Finanzas,
2018).
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En la mesa de diálogo también se evaluó la opción de adquirir equipamiento tipo bambi bucket
para la atención de incendios de gran magnitud (como los producidos en setiembre del AF-
2024). Si bien este material no se consideraba de defensa estricta, históricamente su operación
había recaído en la fuerza militar debido a su capacidad de despliegue territorial y respuesta
inmediata, lo que justificaba la pertinencia de su asignación a una unidad del Ejército. A pesar
de que las partes reconocieron la problemática y coincidieron en la necesidad de actualizar
criterios y marcos de intervención, la reunión no derivó en la formulación de un mecanismo
normativo o administrativo que permitiera superar las limitaciones detectadas, dejando
pendiente la identificación de una vía técnicamente viable para la articulación
intergubernamental (Gobierno Regional de Tacna, 2024).
Figura 13 reunión de trabajo con la Dirección General de Programación Multianual de
Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas y con la Gerencia General regional en la
Oficina de Programación Multianual de Inversiones (OPMI) de la PCM
Nota: elaboración propia
En marzo de 2024 se desarrolló una reunión virtual en la que participaron la Subjefatura del
Estado Mayor General del Ejército (SUBJEMGE), la Dirección de Inversiones (DINVE), la
Dirección de Logística (DILOGE), la Oficina de Presupuesto (OPRE) y representantes de la 3ª
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Brigada de Caballería. En dicha reunión se informó que, mediante un convenio de cooperación
institucional suscrito entre el Gobierno Regional de Arequipa y el Ejército del Perú, dicha
entidad regional venía interviniendo infraestructura ya construida y adquiriendo equipamiento
destinado al Comando General de la Tercera División de Ejército, en su calidad de
Componente Terrestre del Comando de Operaciones Sur. Esta modalidad permitió desarrollar
acciones de apoyo no vinculadas directamente a la Función Defensa, pero sí orientadas a
mejorar capacidades de soporte institucional (Gobierno Regional de Arequipa & Ejército del
Perú, 2023).
Asimismo, se indicó que, en virtud del convenio marco vigente, se tenía proyectada la
suscripción de convenios específicos que precisarán las obligaciones del Gobierno Regional
de Arequipa respecto a nuevos componentes de intervención. Para ese momento, los
proyectos de dichos instrumentos se encontraban en revisión por la Dirección de Apoyo al
Desarrollo Nacional (DIRADNE), instancia encargada de evaluar la pertinencia técnica y
administrativa de las propuestas. La expectativa era que los convenios específicos delimitaran
compromisos concretos relacionados con infraestructura, equipamiento y servicios
complementarios, siempre en el marco de competencias permitidas para los gobiernos
regionales y sin contravenir la naturaleza indelegable de los activos estratégicos del Sector
Defensa (Ministerio de Defensa, 2023).
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Figura 14 Intervenciones obtenidas como buena práctica producto del convenio suscrito entre
el GORE Arequipa y el EP (III DE - como CT COS).
Nota: elaboración propia
Tabla 1 Componentes, Obligaciones y Alcances del Convenio de Cooperación entre el GORE
Arequipa y el Ejército del Perú (III DE como CT COS).
N°
Componentes
Descripción
Obligaciones GORE
Arequipa
Observaciones
1.
Infraestructura
− Mantenimiento
del Helipuerto del
Cuartel General de la III
División de Ejército.
− Implementación
de almacén para Bienes
de ayuda humanitaria (en
un área de 340.00 m2)
para las actividades de
Emergencia ante el FEN
COER GORE Arequipa
(lo administrará por 5
años posteriormente
pasa a propiedad del EP).
− Elaboración de
los estudios requeridos
(ficha técnica y/o
expediente técnico).
− Financiamiento
y ejecución de la
intervención.
− Se interviene
sobre espacios no
infraestructura
construida de la III DE
(como Componente
Terrestre del COS).
2.
Equipamiento
Adquisición de
equipamiento para la
Compañía de Intervención
Rápida para Desastres
(CIRD)
Se interviene
equipamiento de GRD no
orgánico de nuestras
unidades militares de la
III DE
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3.
Mantenimiento
− Mantenimiento
de veinte (20) vehículos
de apoyo administrativo
tipo MAN
− Adaptación,
innovación de un
vehículo (VH) tipo MAN
en PC Móvil con dos (02)
drones incluidos.
−
− Se interviene en
mantenimiento de
equipamiento
(vehículos) polivalente
para uso GRD.
− La adaptación e
innovación al VH tipo
MAN no corresponde a
inversión.
− Mantenimiento
a activos estratégicos
que no han sido
generados a través de
inversiones tampoco
corresponde a gestión
de inversiones.
Nota: elaboración propia
El diseño de los componentes previstos en los convenios específicos impulsados entre el
GORE Arequipa y el Ejército del Perú respondió a una estrategia institucional orientada a
evitar que dichas intervenciones fueran tramitadas bajo el marco metodológico del Sistema
Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), pues durante el
proceso de coordinación se advirtió que la aplicación estricta de esta normativa generaba
limitaciones para los fines perseguidos por el gobierno regional, dado que las reglas del sistema
imponían restricciones competenciales y procedimentales cuando se trataba de
infraestructura o equipamiento asociado a unidades militares, cuyo manejo constituye parte
de los activos estratégicos del Sector Defensa y, por tanto, se mantiene fuera de la delegación
subnacional (Ministerio de Economía y Finanzas, 2018).
Sobre esta base, se sugirió que la buena práctica derivada del convenio de cooperación
institucional celebrado entre el GORE Arequipa y el Ejército del Perú (así como de los
convenios específicos en proceso de suscripción), que contemplan intervenir espacios,
equipamiento y mantenimiento para fines de Gestión del Riesgo de Desastres (financiados con
cargo al Programa Presupuestal Nº068), en beneficio de la Tercera División de Ejército (III
DE) como Componente Terrestre del Comando de Operaciones Sur (CT – COS), podría
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replicarse para aprovechar la disposición mostrada por el GORE Tacna; no obstante, se
destacó que las dependencias responsables de revisar convenios deben emitir
pronunciamiento expreso respecto de la viabilidad de esta modalidad de intervención.
En el marco del análisis de los mecanismos que habilitaban la ejecución de inversiones
públicas por parte de entidades del Gobierno Nacional, se examinó el Proyecto de Ley
N°29230, orientado a impulsar la inversión regional y local con participación del sector
privado. En dicho proyecto, el artículo 2-B establecía que las entidades del Gobierno Nacional
podían ejecutar proyectos de inversión (PI), IOARR, IOARR de emergencia y actividades de
operación y mantenimiento en sectores como salud, educación y, especialmente, en el ámbito
de defensa y seguridad nacional. Este marco permitía identificar de modo diferenciado las
fuentes y modalidades de financiamiento aplicables a intervenciones vinculadas al Sector
Defensa (Ministerio de Economía y Finanzas, 2023).
En ese escenario, los Certificados de Inversión Pública del Gobierno Nacional (CIPGN) se
configuraban como un mecanismo central para viabilizar inversiones vinculadas a la defensa
nacional. Su aplicación resultaba plenamente compatible con los recursos ordinarios (RO),
fuente que sí permitía financiar proyectos orientados a fortalecer capacidades de defensa y
seguridad nacional. En contraste, los recursos determinados (RD)destinados al fortalecimiento
de la seguridad ciudadana excluían explícitamente intervenciones de naturaleza militar,
limitando su empleo para el desarrollo de capacidades estratégicas. De forma
complementaria, los recursos directamente recaudados (RDR) solo podían destinarse a
inversiones en defensa cuando se encontraban previamente depositados en la Cuenta Única
del Tesoro (CUT). A su vez, los recursos determinados (RD) para las Fuerzas Armadas y la
Policía Nacional habilitaban el financiamiento de intervenciones relacionadas con el orden
público y la seguridad, siempre que estas fueran aprobadas mediante decreto supremo
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refrendado por el Ministerio de Economía y Finanzas y por el sector competente (Ministerio
de Defensa o Ministerio del Interior). Este marco normativo evidenciaba la necesidad de
articular adecuadamente las fuentes de financiamiento con las competencias sectoriales, a fin
de asegurar que las inversiones en defensa se ejecutaran conforme a los límites
constitucionales y presupuestales vigentes (Congreso de la República del Perú, 2023).
Figura 15 Esquema de Financiamiento y Ejecución de Inversiones del Gobierno Nacional
según el Proyecto de Ley N.º 29230
Nota: elaboración propia
Tabla 2 Comparación de experiencias de articulación intergubernamental en inversiones
vinculadas al Sector Defensa
Criterio de análisis
Arequipa
Tacna
Tipo de iniciativa
Convenio de cooperación
interinstitucional para
infraestructura,
equipamiento y
mantenimiento con fines
de apoyo institucional y
GRD
Propuesta de adquisición de
equipamiento (drones y
otros) para vigilancia y
respuesta ante emergencias
Instrumento utilizado
Convenio de cooperación
interinstitucional y
convenios específicos en
evaluación
Actas de coordinación
interinstitucional y
evaluación de alternativas
(GRD, donación o cesión de
uso)
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Rol del gobierno
regional
Financiamiento y
ejecución de
intervenciones no
estratégicas
(infraestructura de apoyo,
mantenimiento,
equipamiento GRD)
Provisión de recursos y
posible adquisición de
equipamiento para posterior
transferencia
Rol del Sector
Defensa
Uso y administración de
activos intervenidos;
conducción operativa
Operación del equipamiento
y evaluación de pertinencia
técnica
Viabilidad normativa
Viable al orientarse a
funciones no bélicas y fuera
del marco estricto de
Invierte.pe
Parcialmente viable solo
mediante mecanismos
alternativos (GRD, donación)
Principal restricción
identificada
Necesidad de evitar
intervención directa en
activos estratégicos
Falta de habilitación
funcional y doctrinaria para
inversión directa
Resultado del caso
Experiencia considerada
buena práctica de apoyo
institucional
Iniciativa en evaluación sin
solución normativa definitiva
Lección principal
La articulación es posible si
se respetan funciones no
bélicas
Persisten vacíos normativos
para escenarios de
emergencia
Nota: elaboración propia del autor
Síntesis de los resultados
Restricciones competenciales de naturaleza dual
Los hallazgos evidencian que las limitaciones a la articulación intergubernamental en
inversiones vinculadas al Sector Defensa poseen una naturaleza dual. Por un lado, responden
a la configuración constitucional que reserva al Gobierno Nacional la conducción de la defensa
y la administración de activos estratégicos (Congreso de la República del Perú, 1993, arts.
163–165). Por otro, se derivan del diseño funcional del Sistema Nacional de Programación
Multianual y Gestión de Inversiones, que exige correspondencia estricta entre competencia
legal y ejecución presupuestal (Ministerio de Economía y Finanzas [MEF], 2016).
Esta doble dimensión explica que las restricciones no sean únicamente constitucionales, sino
también operativas.
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Vacíos operativos del sistema de inversiones
En los casos analizados, particularmente en La Libertad, se observó que aun cuando existían
convenios formales de cooperación, el sistema no contemplaba mecanismos informáticos ni
habilitaciones funcionales que permitieran transferir la formulación o ejecución de proyectos
vinculados a infraestructura institucional militar. La imposibilidad de delegación directa
evidenció un vacío operativo en la articulación entre niveles de gobierno, aun en
intervenciones de carácter no bélico (Ministerio de Defensa, 2023).
Estrategias subnacionales de adecuación normativa
Los casos de Tacna y Arequipa muestran intentos de adaptación institucional mediante el
encuadre de intervenciones en funciones distintas a la defensa estricta, como la gestión del
riesgo de desastres o la utilización de mecanismos indirectos de cooperación. Estas estrategias
revelan que la viabilidad de la articulación depende del marco funcional bajo el cual se registra
la inversión, más que de la sola voluntad política regional.
Diferencias entre articulación viable e inviable
La comparación entre los tres casos permite advertir que la articulación resulta inviable
cuando la intervención se inscribe directamente en la función defensa, pero puede encontrar
márgenes de viabilidad cuando se orienta a servicios institucionales de impacto territorial no
bélico. En consecuencia, el factor determinante es el encuadre competencial dentro del
sistema de inversiones.
CONCLUSIONES
El análisis integral realizado permitió advertir que la gestión de inversiones asociadas al Sector
Defensa se encuentra condicionada por un marco legal que delimita con claridad las
competencias de cada nivel de gobierno. La normativa constitucional y las leyes de
descentralización vigentes atribuyen de manera exclusiva al Gobierno Nacional la
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administración de los activos estratégicos de las Fuerzas Armadas, lo cual restringe que los
gobiernos regionales o locales asuman procesos de formulación, evaluación o ejecución de
proyectos destinados a infraestructura o equipamiento militar (Constitución Política del Perú,
1993). Este diseño institucional establece un límite estructural que no se ve alterado por la
disponibilidad técnica o política que pudiera existir en el ámbito subnacional.
El análisis también evidenció que los convenios impulsados por distintos gobiernos regionales
(entre ellos La Libertad, Arequipa y Tacna) mostraron tensiones recurrentes entre la necesidad
de fortalecer capacidades operativas y las restricciones propias del Sistema Nacional de
Programación Multianual y Gestión de Inversiones. La opinión técnica emitida por el
Ministerio de Defensa (2023) precisó que aquellas intervenciones que comprometen activos
estratégicos no pueden ser tramitadas bajo el marco de Invierte.pe, limitación que impide
delegar funciones a los gobiernos subnacionales en estas materias.
Asimismo, la revisión del Clasificador de Responsabilidad Funcional (Anexo N°2) permitió
constatar que las funciones asociadas a la defensa y seguridad nacional no admiten un
ejercicio compartido entre niveles de gobierno. Las únicas posibilidades de intervención
subnacional se circunscriben a ámbitos vinculados a la gestión del riesgo de desastres o a
acciones de apoyo institucional, siempre que no se afecte el carácter estratégico de los bienes
involucrados. Ello explica por qué iniciativas como las de Arequipa fueron viables solamente
cuando se orientaron a mantenimiento, equipamiento de emergencia o adecuaciones en áreas
no estratégicas.
El estudio también destacó que la reforma normativa aplicada a la Ley N°29010, que permitió
fortalecer a la Policía Nacional del Perú mediante el Decreto Legislativo N°1571, constituye
un antecedente relevante para analizar eventuales adecuaciones orientadas al Sector Defensa.
La propuesta formulada por el Ejército del Perú busca abrir una vía legal que permita canalizar
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recursos de gobiernos regionales o locales hacia capacidades militares sin vulnerar la
estructura constitucional.
Por otra parte, experiencias recientes en la gestión del riesgo de desastres (GRD), como las
observadas en Tacna, revelaron la existencia de vacíos normativos y criterios dispares entre
sectores. Las coordinaciones sostenidas con el Ministerio de Economía y Finanzas y la
Presidencia del Consejo de Ministros mostraron que la redacción vigente del Anexo N°02 del
Clasificador Funcional genera barreras operativas que dificultan atender necesidades
estratégicas en territorios expuestos a riesgos recurrentes.
En conjunto, el análisis permite concluir que la normativa actual cumple un papel esencial
para resguardar la función defensa como competencia nacional indelegable; sin embargo,
también evidencia la necesidad de actualizar instrumentos de gestión que permitan
intervenciones más eficientes en ámbitos donde la presencia militar resulta clave para afrontar
emergencias no bélicas. En ese sentido, las iniciativas legislativas actualmente en discusión y
las propuestas de ajuste al Clasificador de Responsabilidad Funcional constituyen rutas viables
para mejorar la coherencia del sistema y la capacidad del Estado para atender retos
estratégicos en el territorio.
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